以中国进入老龄化社会为起点，我国社区居家养老服务政策大致可分为三个阶段。第一阶段是2000—2012年，社会福利社会化肇始。2000年《关于加快实现社会福利社会化的意见》和2001年《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》明确提出坚持家庭与社会养老相结合原则。2008年关于全面推进居家养老服务工作的意见》首次就解决社区居家养老供给不足、比重偏低、质量不高等问题作出专门部署。

第二阶段是2013—2016年，聚焦深化改革和社会力量参与。2013年被视为“中国养老改革元年”。全国人大常委会对《中华人民共和国老年人权益保障法》进行了第二次修改，将养老“以家庭为主”改为“以居家为基础”，反映出养老服务从家庭成员内部互助，转为更多依靠政府和社会力量。2016年国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，要求居家和社区养老服务全覆盖。同年，《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》开启了“自下而上”的政策试验。

第三阶段是2017年至今，更好地满足老年人原居安老愿望。以2017年《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》为起点，从降低制度性成本角度吸引社会力量参与养老服务业。2019年国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》，是回应政府工作报告中对“一老一小”问题的重要举措，对居家适老化改造进行引导、对养老服务设施分区分级规划建设提出要求。此后，加强运用税费优惠等市场化工具到拓展物业参与养老服务等配套政策接连出台。党的十九届四中全会提出“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，党的十九届五中全会重申这一目标，从政策系统顶层为社区居家养老服务发展提供空间和支撑。

当前，社区居家养老服务面临要素供给、服务质量、市场培育等方面瓶颈。“十四五”期间，可考虑从理念和方法两个维度做好政策全过程优化，实现高质量发展。

在理念维度，应坚持以人民为中心。人民性是养老服务政策的价值尺度，加快社区居家养老服务符合大多数老年人的愿望。一是关注政策客体，解决政策“适宜性”问题。尽快出台全国统一的老年人能力综合评估指引，破解分散评估造成的资源浪费和流程烦琐问题。完善老年人需求表达机制，增加政策议程“外在提出模型”运用比例。二是建立系统思维，解决政策“回应性”问题。将社区居家养老服务纳入现代生活服务业整体提升计划，成为新发展格局的重要一环。树立“跳出部门看政策，跳出养老看养老”理念，将社区居家养老内需潜力转化为多元供给和消费，回应人民期待，助推“银色经济”，为老龄化社会治理提供稳定保障。三是坚持协同发展，解决政策“公平性”问题。中国具有“非均质性社会”特点。当前，社区居家养老服务还存在城乡差距、地区差距、户籍与非户籍差距等问题，要在充分评估现有政策效果基础上，重点提升农村地区、中西部地区和非户籍老年人获得感。

在方法维度，应重视政策工具组合。政策工具是实现政策目标的“触发器”。参照罗斯威尔和赛格菲尔德基于政策影响领域维度的政策工具分类，将社区居家养老服务可借鉴的政策工具分为供给型、需求型和环境型三类。一是细化供给型政策工具。为家庭成员养老照护“赋能”，明确家庭赡养主责；依照规划做好社区居家养老服务设施建设，针对重点老年人扩大政府购买服务覆盖面，持续发挥好政府保基本兜底线职能；加强人才、科技、金融、土地等市场要素的政策支持力度。在鼓励采用竞争性招标、凭单制、合同外包等市场化工具的同时，还需高度关注私营企业在提供养老服务时的“撇脂”现象，建立更加公平高效的竞争规则和服务体系，推进事业产业协同发展。二是强化需求型政策工具。通过丰富服务内涵、提升服务水平，促进保障型福利服务向适度普惠型服务转变，重点解决老年人因养老保障水平较低、养老消费理念保守、养老服务市场良莠不齐等导致的“不能消费”“不愿消费”“不敢消费”问题。三是优化环境型政策工具。持续改善企业营商环境，积极营造代际共融氛围；探索“社区居家养老+多行业”发展模式，拉长产业链、培育新业态；创新综合监管，加强结果运用，通过政策工具的科学组合以及府际、政社之间的协同配合，推动社区居家养老服务业行稳致远、健康发展。

（作者单位：苏州大学东吴智库暨苏南治理现代化研究基地、政治与公共管理学院）